Правова категорія «принципи» є первинною в теорії будь-якої правової науки. Особливого значення вказана категорія набуває у врегулюванні адміністративних правовідносин. Застосування принципів допомагає заповнити прогалин у правовому регулюванні у сфері публічного адміністрування. Принципами адміністративного права є основоположні наукові ідеї, об’єктивно обумовлені і стабільні, відповідно до яких сформована вся система адміністративного права, які характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку, визначають напрями адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Вони «пронизують» увесь механізм суспільних відносин, пов’язаних з публічним адмініструванням, включаючи організаційну та соціально-економічну структуру цих соціальних зв’язків, зміст норм, правозастосовних актів, суб’єктивних прав і обов’язків учасників відносин.
Провідним принципом адміністративного права є принцип верховенства права (англ. «the rule of law») і, як на мене, його значення для правової держави є визначальним. Насамперед, право – це прояв вищої справедливості, і його панування в суспільстві, перш за все, вказує на пріоритетність права перед законом. Відповідно це означає панування права в державній системі та в усіх сферах життєдіяльності людини, де воно покладено в основу діяльності публічних органів, їхніх посадових осіб, які повинні приймати виважені та справедливі рішення.
Безсумнівно, враховуючи велику кількість авторських думок щодо визначення поняття «принцип верховенства права», які, звичайно, не позбавлені суб’єктивізму, важко дійти якоїсь єдиної думки. З практичної точки зору, принцип верховенства права означає підпорядкування діяльності усіх публічних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, утвердження їх пріоритету перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави, як зазначає Р.С. Мельник [1, c. 67]. До того ж необхідно враховувати думку ще одного «автора» – законодавця. Аналіз чинного законодавства щодо врегулювання принципу верховенства права варто почати з основного нормативно-правового акта будь-якої демократичної держави – з Конституції.
Стаття 8 Конституції закріплює, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Це положення пояснюється далі в тексті цієї статті закріпленням за Конституцією України найвищої юридичної сили та відповідністю законів та інших нормативно-правових актів Конституції [2, c.141]. Згідно із ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України принцип верховенства права полягає в таких основних моментах: 1) суд при вирішені справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; 2) суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ; 3) звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; 4) забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини [3, c.446].
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України про призначення судом більш м’якого покарання від 02.11.2004 р. зазначено: «Верховенство права – це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо»[4]. Якщо ж звернутися до іноземних джерел, то сучасне розуміння поняття «верховенство права» запровадив, зокрема, британський правник конституціоналіст, професор А. В. Дайсі у своїй праці «Introduction to the Study of the Law of the Constitution». Дайсі вбачав у верховенстві права стримуючий фактор (але не остаточний контроль) та противагу теоретично безмежній владі (у британському контексті) держави над особою. Для Дайсі верховенство права мало три стрижневі риси:
1. Жодна людина не може зазнавати покарання, окрім як у випадку явного порушення закону, який повинен забезпечувати визначеність та передбачуваність, щоб ним могли керуватись громадяни при вчиненні дій чи веденні справ, і який не повинен дозволяти карати особу ретроспективно. Дайсі вважав, що там, де має місце дискреція, є простір для свавільності.
2. Жодна людина не перебуває понад законом та усі суспільні класи є загальнопідпорядкованими єдиним приписам права.
3. Верховенство права повинно випливати не із писаної конституції, а із «звичаєвого (витвореного суддями) права [5, c.535].
На мою думку, з метою глибшого розуміння принципу верховенства права в сучасних умовах розвитку суспільних відносин, потрібно проаналізувати Доповідь № 512/2009 Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) від 25-26 березня 2011 року. В цьому документі наведено перелік обов’язкових елементів поняття «верховенство права»:
1. Законність (supremacy of the law). Ця вимога означає, що усі суб’єкти права повинні дотримуватися законодавства (приписів норм права). Для суб’єктів публічної адміністрації діє принцип «заборонено все, крім того, що прямо передбачено законом». Законність також передбачає, що жодна особа не може зазнати покарання, якщо вона не порушила раніше ухвалених приписів права, які вже набули чинності, та що за порушення закону має наставати відповідальність.
2. Юридична визначеність (legal certainty). Держава повинна зробити текст закону легкодоступним. Вона також зобов’язана дотримуватися законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб і з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед – до його застосування, має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований із достатньою мірою чіткості, щоб особа мала можливість скерувати свою поведінку. Окрім того, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.
3. Заборона свавілля (prohibition of arbitrariness). Суб’єкти публічної адміністрації повинні діяти неупереджено та тільки на основі законодавчих актів.
4. Доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами. Кожному має гарантуватися право на оскарження дій чи бездіяльності влади в судовому порядку. Судівництву належить бути незалежним і безстороннім (неупередженим). Незалежність означає, що судівництво є вільним від зовнішнього тиску і не контролюється іншими гілками влади, особливо виконавчою. Безсторонність означає, що судівництво навіть за зовнішніми ознаками не видається упередженим щодо результату справи. Слухання мають бути справедливими та здійснюватися протягом розумного строку.
5. Дотримання прав людини. Правами, пов’язаними з верховенством права, є такі: 1) право на доступ до правосуддя; 2) право на законного і компетентного суддю; 3) право на виклад своєї позиції (the right to be heard); 4) неприпустимість подвійної загрози (non bis in idem) (ст. 4 Протоколу 7 до ЄКПЛ); 5) юридичний принцип, згідно з яким заходи, які накладають обтяження, не можуть мати зворотної сили; 6) право на ефективні засоби юридичного захисту в будь-якому спорі (ст. 13 ЄКПЛ); 7) презумпція невинуватості – будь-яка особа вважається невинуватою у скоєнні злочину, доки її вину не доведено; 8) право на справедливий суд. Більшість із цих прав (а також принцип незалежності та безсторонності судівництва) вмонтовано у ст. 6 ЄКПЛ. Цей перелік не є вичерпним, основними ж є особисті права і свободи людини.
6. Заборона дискримінації та рівність перед законом. Заборона дискримінації означає, що закони стримують дискримінацію окремих фізичних осіб чи груп осіб. Будь-який необґрунтований неоднаковий підхід за законом заборонений, і всі особи мають гарантований рівний та ефективний захист від дискримінації за будь-якою ознакою.
Рівність перед законом означає, що кожна фізична особа є підпорядкованою тим самим законам, і жодна фізична особа чи група осіб не мають особливих юридичних привілеїв [6, c.10]. Цей принцип стосується також і суб’єктів публічної адміністрації, які, як і приватні особи, мають підпорядковуватися праву та закону, нести усі передбачені ними обов’язки та дотримуватися встановлених обмежень.
Одним з найважливіших напрямів застосування принципу верховенства права виступає належне забезпечення його реалізації у сфері виконавчої влади. І це цілком зрозуміло, адже саме виконавча гілка державної влади є найбільш наближеною до людини; саме з органами виконавчої влади в особи найчастіші виникають взаємовідносини, зокрема, з приводу реалізації різноманітних суб’єктивних прав і задоволення законних інтересів. Тому, діяльність Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади відповідно до ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості [7].
У свою чергу, виконання завдань органів виконавчої влади відбувається за посередництвом державної служби, тому принцип верховенства права стосується і цієї сфери. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) верховенства права – забезпечення пріоритету прав і свобод людини та громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст і спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; 2) законності – обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [8].
Варто також зазначити, що принцип верховенства права має не менш вагоме значення і для такого інституту адміністративного права як адміністративна відповідальність, оскільки адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтується на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені виконанням і дією саме принципу верховенства права в Україні [2, c.141].
Отже, принцип верховенства права займає центральне місце, є засадничим (основоположним) принципом, зміст та основні вимоги якого мають визначальне значення для всіх принципів адміністративного права. Значення принципу верховенства права полягає в тому, що суб’єкти публічної адміністрації зобов’язані визнавати право як найвищу цінність, що забезпечує права і свободи приватних осіб та публічний інтерес суспільства. Вирішальна роль у фактичному втіленні згаданого принципу належить саме галузі адміністративного права, норми якої є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Література :
1. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право: навч. посіб./ Р.С. Мельник, В. М. Бевзенко ; за заг. ред. Р. С. Мельника. – К. : Ваіте, 2014. – Ст. 67 – 68 URL: https://www.osce.org/files/f/documents/d/c/358156.pdf
2. Конституція України: Закон України від 28. 06. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996 – № 30. – ст.141 (зі змінами) // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text
3. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. – 2005 – № 35 – 36, № 37. – ст.446 (зі змінами та доповненнями) //[Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15#Text
4. Рішення КСУ у справі про призначення судом більш м‘якого покарання) від 2 листопада 2004 р.// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v015p710-04#Text
5. Dicey A.V. An Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed.,1959/with introduction by E.C.S. Wade. London and Basingstoke : the Macmillan Press Ltd, 1979 (Reprinted). 535 p.
6. Верховенство права (доповідь, схвалена Венеційською Комісією на 86-му пленарному засіданні 25-25 березня 2011 року) // Право України. – 2011. – № 10.–С.168.[Електронний ресурс].– Режим доступу: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-ukr
7. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII [Електронний ресурс].- Режим доступу:http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/794-18
8. Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. // Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19#Text
_______________
Науковий керівник: Янюк Наталія Володимирівна, кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного та фінансового права Юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
