Постановка проблеми. Дослідження особливостей еволюції Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламенту) є важливим напрямом сучасної вітчизняної правової науки, актуальність якого полягає в доведенні безперервності процесу вдосконалення і розвитку правил парламентських процедур як невід’ємного атрибуту інституту парламентаризму в Україні. Науковий інтерес до аналізу такої еволюції детермінований необхідністю врахування закономірностей розвитку Регламенту як унікального правового акта, покликаного регулювати значний масив державно-політичних відносин владарювання у державі сучасного типу [18]. Комплексне осмислення основних трендів та закономірностей розвитку Регламенту як джерела національного права допомагає глибшому пізнанню загальносистемних закономірностей розвитку законодавства України. Разом з тим, пізнання такого розвитку не може бути самодостатнім завданням, а, радше, інструментом уникнення помилок при вдосконаленні відповідного законодавчого акта в майбутньому. Виявлення історико-правової логіки еволюції Регламенту дозволяє вибудувати вірогіднісну схему розвитку та вдосконалення національної моделі парламентаризму, враховуючи континуїтет національної парламентської традиції щонайменше від часів Української козацької держави [1, с. 24; 6, с. 89-128; 15, с. 92-105].
Стан дослідженості проблеми. У вітчизняній юриспруденції еволюція парламентського Регламенту на тлі становлення вітчизняної моделі парламентаризму не була предметом окремих досліджень. Вона фрагментарно розглядалася в наукових працях ряду українських фахівців, зокрема, Ю. Барабаша, Ю. Бисаги, О. Богачової, Н. Ганжи, В. Гончаренка, В. Журавського, А. Зайця, І. Звоздецької, В. Кафарського, О. Копиленка, Л. Кривенко, М. Маркуш, Р. Мартинюка, В. Погорілка, А. Ришелюка, С. Саса, А. Селіванова, О. Скрипнюка, І. Словської, О. Совгирі, М. Теплюка, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, О. Ющика та ін. Проте комплексне та завершене дослідження юридичної еволюції Регламенту неодмінно має передбачати аналіз цієї еволюції в новітніх умовах, зокрема упродовж періоду діяльності Верховної Ради України дев’ятого скликання, чого не було здійснено, що зумовлює актуальність пропонованої розвідки.
Метою статті є з’ясування особливостей юридичної еволюції Регламенту упродовж періоду діяльності Верховної Ради України дев’ятого скликання (2019-2024 рр.).
Виклад основного матеріалу. Як відомо, за британським парламентом, скликаним у 1640 р. на зорі Англійської революції, в історичній науці закріпилося найменування «Довгого», адже він проіснував аж до 1653 р., що на той час було небаченим за тривалістю. Схоже, в сучасній Україні з’явився власний «Довгий парламент» – Верховна Рада України дев’ятого скликання, адже вона вже існує понад конституційний термін у п’ять років (частина п’ята статті 76 Конституції України [11]) і все ще продовжує здійснювати свої повноваження. Згідно з Конституцією України в умовах воєнного стану вибори до парламенту України не проводяться: «у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану» (частина четверта статті 83 Конституції України [11]). Ідентичні приписи вміщені в Законі України «Про правовий режим воєнного стану»: 1) «у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Верховної Ради України» (частина перша статті 10 Закону); 2) «у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного стану» (частина друга статті 12 Закону) [27]. У зв’язку із запровадженим у державі воєнним станом [23] виник феномен «мілітарного парламентаризму», в умовах якого функціонує Верховна Рада України. Парламентські процедури спрямовуються на пріоритетне забезпечення безпекової функції держави єдиним органом законодавчої влади. Проте розвиток Регламенту в межах каденції парламенту дев’ятого скликання відбувається в рамках як до періоду воєнного стану (2019-2022 рр.), так і під час останнього (з 24.02.2022 р.). Тому, саме зважаючи на такий «водорозділ», слід аналізувати юридичну еволюцію парламентського Регламенту.
Ключовими проблемами цієї еволюції стали багато в чому успадковані від Верховної Ради України восьмого скликання (2014-2019 рр.) проблеми неконтрольованого зростання обсягів законопроектної продукції (що отримало в наукових і публіцистичних розвідках влучні назви «законодавчого спаму» [14; 29] та «законодавчого цунамі» [3]), що порушувало питання неефективності законодавчого регулювання багатьох суспільних відносин. До цього додалися неврегульованість відносин між коаліцією та опозицією, слабка координація законопроектних ініціатив з Урядом України, занепад контрольної функції парламенту та, у зв’язку з цим, суттєва «ритуалізація» багатьох контрольних процедур [7, с. 124]. Нагадаємо, що, враховуючи ці проблеми, Голова українського парламенту восьмого скликання В. Гройсман (2014-2016 рр.) запропонував створити спільну з Програмою розвитку ООН програму дій щодо реформи українського Парламенту, зокрема, Апарату Верховної Ради та парламентських процедур, за участю міжнародних інституцій і експертів [2]. У результаті консультацій із зарубіжними партнерами у Верховній Раді України була зроблена спроба запропонувати регламентні зміни, поставивши їх на «рейки» системної парламентської реформи, що знайшло відображення у «Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України», що були запропоновані Місією Європарламенту під керівництвом П. Кокса [3]. Означені рекомендації згодом були затверджені як обов’язкові до виконання Постановою Верховної Ради України «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» [24]. Проте реалізувати їх у повному обсязі парламент восьмого скликання з політичних причин не спромігся, зокрема в частині внесення необхідних змін до Регламенту, що зберегло більшість парламентських процедур у незмінному вигляді.
Питання комплексної реформи цих процедур «успадкувала» Верховна Рада України дев’ятого скликання. Парадоксально, але замість зазначеної реформи, парламент взяв, навпаки, курс на прискорення реалізації законодавчих процедур, що отримало назву законодавчого «турборежиму [17]. Відомий український учений-правник А. Селіванов влучно визначив його як «прийняття законів без їх детального обговорення на пленарних засіданнях і оцінки реального впливу і перспектив «позитивного ефекту» у багатьох проектах законів» [28]. По-перше, вагомим елементом суттєвого прискорення розгляду законопроектів стала фактична відмова парламенту від інституту третього читання: за останні три скликання українського парламенту цю процедуру пройшов лише один (!) законопроект у 2015 р., що у результаті був ветований Президентом України П. Порошенком та чинності не набув [10]. Таким чином, інститут третього читання як елемент стримування неякісної законотворчості припинив своє функціонування де-факто, формально не будучи вилученим із Регламенту, що вказує на підміну процедурних норм парламентськими звичаями. По-друге, у Верховній Раді України стала поширюватися практика ухвалення законопроектів як законів в цілому (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей) одразу після першого читання, чим став доволі часто зловживати депутатський корпус на шкоду якості ухвалюваних законів. Такий «усічений» варіант законодавчого процесу дає змогу уникати коригування текстів законопроектів з боку опозиції «небажаними» поправками, монополізуючи важелі законодавчого процесу за народними депутатами від коаліції. Третім способом прискорення розгляду законопроектів стала боротьба з таки званим «поправковим спамом» – для цього було ухвалено навіть спеціальний акт – Закон України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням правами народних депутатів України у ході законодавчої процедури» [20]. Нарешті, четвертим, проте чи не головним аргументом на користь «турборежиму» в парламентських процедурах, зокрема в законодавчому процесі, стала поява у Верховній Раді України дев’ятого скликання вперше в історії вітчизняного парламентаризму депутатської фракції з правами коаліції, яка зосередила всю повноту парламентської влади у своїх руках, що дає змогу проштовхувати законопроекти, переважно внесені народними депутатами – членами цієї фракції, часто ігноруючи застереження їх колег з депутатського корпусу, а також фахівців науково-експертного та юридичного підрозділів Апарату Верховної Ради України, експертного середовища. Між тим, за слушним висновком дослідників з Лабораторії законодавчих ініціатив, будь-який «законодавчий турборежим» і парламентська демократія – поняття несумісні, адже будь-які намагання штучно прискорити передбачену Регламентом процедуру обговорення й ухвалення рішень у Верховній Раді України обмежує права інших народних депутатів України, призводить до внутрішньопарламентської дискримінації та, врешті-решт, до порушень норм Регламенту [13]. Із цим висновком погоджуються й інші експерти, які констатують поширення практики порушення регламентних норм суб’єктами його застосування [10]. Між тим, суворе дотримання Регламенту є невід’ємної ознакою парламентаризму [19, с. 14], і саме Регламент повинен гарантувати демократичність роботи парламенту та ефективність при прийнятті його рішень [12], сприяти забезпеченню ефективності законодавчого процесу на благо Українського народу [19, с. 242]. Між тим, порушення Регламенту стали настільки таким поширеним явищем у парламенті, що на них вже перестали звертати увагу, – констатував ще в 1999 р. відомий український дослідник-правознавець А. Заєць [4, с. 199]. На жаль, за 25 років у цій сфері практично нічного не змінилося. Подальше поширення такої протиправної практики містить у собі небезпечний деструктивний потенціал, який руйнує не лише засади парламентаризму, але й довіру до Верховної Ради України з боку виборців, суспільства в цілому, адже в останнього зникає належна моральна мотивація для дотримання законодавчих положень, коли парламент, що їх ухвалює, саме не бажає дотримуватися власних норм, зокрема, визначених у Регламенті [19, с. 246]. Інша вагома небезпека, що випливає з незавершеності реформи Регламенту, - це незахищеність прав парламентської меншості, яка не має належних інституційних засобів протидіяти проявам сваволі з боку коаліції депутатських фракцій або депутатської фракції з правами коаліції [16]. У цьому сенсі скасування депутатського імунітету в Україні, здійснене з надмірним поспіхом у 2019 р., як показав досвід, не стало ефективним способом запобігання політичній корупції і мало всі ознаки популістських дій з боку влади, спрямованих проти парламентської опозиції [9, с. 180].
Попри відсутність комплексної реформи Регламенту як складової парламентської реформи, Верховна Рада України дев’ятого скликання, як і її попередниця, демонструє здебільшого «точковий» підхід до коригування регламентних норм. За останні десять років напрацьовано чималий корпус змін до Регламенту. Далеко не всі ці зміни зачепили фундаментальні засади цього нормативно-правового акта. Проте деякі з них справді стали доленосними, суттєво змінивши структуру і зміст цього акта. Йдеться зокрема, про такі зміни, як скасування процедури надання згоди на притягнення народного депутата України до відповідальності та забезпечення особистого голосування народними депутатами України на пленарних засіданнях Верховної Ради України (2019 р.), врегулювання в окремому Законі «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» [26] процедури імпічменту та виключення її з Регламенту (2019 р.), врегулювання процедури розгляду звітів, доповідей та іншої інформації державних органів та посадових осіб (2019 р.), запровадження електронного документообігу у Верховній Раді України та її Апараті (2019-2022 рр.), зміни у плануванні законопроектної роботи Верховної Ради України (2020 р.) та запровадження особливої процедури розгляду законопроектів у другому читанні з метою протидії «поправковому спаму» (2020 р.).
Із перспективним коригуванням змісту та структури парламентського Регламенту пов’язана практика прийняття кількох ухвалених в умовах воєнного стану, запровадженого в Україні з 24.02.2022 р. [23], низки постанов, які суттєво коригують порядок роботи Верховної Ради України в позарегламентний спосіб, що явно суперечить частині п’ятій статті 83 Конституції України [11], яка не дозволяє здійснювати таке регулювання нормативно-правовими актами іншої юридичної сили, аніж Регламент, тобто актами, які не мають сили закону. Тим самим законодавець здійснив своєрідний відступ від комплексного регулювання парламентських процедур, здійснивши його поза Регламентом. Зазначений підхід вочевидь був продиктований екстремальними правовими умовами воєнного стану, але він містить ризики неконституційності прийнятих внаслідок його реалізації правових норм.
Якщо аналізувати Закон України «Про правовий режим воєнного стану», то він передбачає лише такі умови та особливості функціонування єдиного органу законодавчої влади на час воєнного стану: 1) Верховна Рада України в разі введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях працює в сесійному режимі; 2) у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного стану; 3) повноваження Верховної Ради України, передбачені Конституцією України, в умовах воєнного стану не можуть бути обмежені (частини перша – третя статті 12 Закону) [27]. Тобто навіть за умов воєнного стану Регламент не встановлює жодних альтернативних підходів для безперервної роботи Верховної Ради України, хоча запровадження правових умов для такої роботи є, вочевидь, нагальним питанням парламентського реформування [8]. Верховна Рада України, за необхідності, могла б внести зміни до Регламенту, встановивши особливості своєї роботи в умовах воєнного стану. Натомість законодавець пішов іншим шляхом, свідченням чого стало прийняття низки спеціальних постанов [21; 22; 25]. Ними було встановлено, що: 1) Верховна Рада України в умовах дії воєнного стану працює у режимі одного пленарного засідання, що триває до дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні, але не пізніше ніж до початку наступної чергової сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання; 2) було суттєво змінено сталий порядок, визначений Регламентом, щодо оголошення перерв у засіданні, визначення способу голосування народних депутатів України, скликання засідань комітетів (тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій) Верховної Ради України, які проводяться невідкладно, у тому числі в режимі відеоконференції, скликання засідань Погоджувальної ради, підготовки та надання проекту порядку денного на кожний день, визначення тривалості часу для розгляду питань порядку денного, порядку переривання головуючим пленарного засідання на час повітряної тривоги, а також заборони поширювати інформацію щодо пленарного засідання раніше ніж через годину після оголошення перерви у триваючому пленарному засіданні. Як випливає з аналізу цих новацій, вони мали б міститися в Регламенті, адже суттєво (хоч і тимчасово) змінили установлений порядок роботи Верховної Ради України. При цьому регламентні норми зберігають свою формальну чинність, але на практиці пріоритетно застосовуються саме положення згаданих постанов.
Як засвідчують умови воєнного стану, завдання парламентської реформи трансформуються: діяльність Верховної Ради України має ґрунтуватись на основі балансу між ефективністю і безпечністю її роботи та її відкритістю і дотриманням існуючих парламентських процедур [5]. Проте вищезазначені зміни, викликані екстремальними умовами, все ж не повинні призводити до порушення нормативного континуїтету, визначеного Регламентом. Вочевидь, саме в ньому повинні міститися всі спеціальні норми щодо відступу від узвичаєного способу реалізації парламентських функцій і повноважень. Винятковість умов реалізації таких функцій і повноважень не повинна призводити до нехтування встановленими Регламентом процедурами або «обходом» таких регламентних норм за рахунок прийняття постанов Верховної Ради України. У перспективі подальша модернізація Регламенту має спиратися на поєднання нормативного континуїтету в регулюванні парламентських процедур із забезпеченням їх більшої гнучкості, адаптованості до умов спеціальних правових режимів, запроваджуваних у державі. При цьому всі зміни щодо таких процедур мають носити виважений і впорядкований характер та міститися виключно в самому Регламенті, що відповідатиме його правовій природі, конституційній ролі та призначенню.
Висновки. Парламентська реформа та умови воєнного стану детермінують сутність та особливості модернізації Регламенту в ході діяльності Верховної Ради України дев’ятого скликання. Вона продовжує тренд до «точкового» коригування норм Регламенту, попри очевидну потребу в комплексному його реформуванні. Водночас несистемний та незавершений характер цієї реформи обумовлює фрагментарність змін до Регламенту, подекуди – їх тимчасовість і невпорядкованість. Умови воєнного стану об’єктивно виступають гальмівним елементом такої реформи. Вони зумовили переорієнтацію її діяльності на пріоритетне забезпечення безпекової функції держави. При цьому вдалося забезпечити інституційний континуїтет парламенту – безперервінсть здійснення його функцій і повноважень без внесення змін до Регламенту. Поновлення реформаторських імпульсів щодо Регламенту пов’язується з умовами повоєнного відновлення України, в тому числі її парламентаризму, а відтак – з послідовною орієнтацією змін Регламенту на систему нормативних орієнтирів парламентської реформи, викладених у Рекомендаціях Місії Європарламенту. Адже саме ці орієнтири доволі системно відображають її об’єктивний та закономірний характер як різновиду правової реформи в державі.
Література:
1. Бойко І. Й. Конституція України 1710 р. та її місце в багатовіковій історії національного державотворення. Часопис Київського університету права. 2020. № 4. С. 16-25.
2. В. Гройсман: Реформування країни неможливе без реформи Парламенту. URL: https://www.rada.gov.ua/news/Povidomlennya/105499.html.
3. Доповідь та дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовлена Місією Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням П. Кокса, Президента Європейського парламенту 2002-2004. URL: https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160301RES16508/ 20160301RES16508.pdf.
4. Заєць А. П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. Київ: Парламентське вид-во, 1999. 248 с.
5. Зозуля О. І. Особливості організації роботи Верховної Ради України в умовах воєнного стану. Електронне наукове видання «Аналітично-порівняльне правознавство». 2023. № 4. С. 70-75.
6. Історія українського парламентаризму: від допарламентських форм організації політичного життя до сьогодення / гол. ред. ради В. М. Литвин; кер. авт. кол. В. А. Смолій. НАН України, Інститут історії України. Київ: Дніпро, 2010. 636 с.
7. Караман М. В. Ритуали як стала поведінка в правовій сфері. Тенденції розвитку та правовий образ сучасної держави: матеріали міжнародного круглого столу онлайн. Одеса: Національний університет «Одеська юридична академія», 2019. С. 124-128.
8. Кириченко Ю., Чоудрі С. Парламент України у воєнний час. Український часопис конституційного права. 2022. № 2. С. 59-63.
9. Ковальчук В. Роль опозиції в демократичному парламенті: пошук балансу між легітимною владою та тиранією більшості. Вісник Національного університету "Львівська політехніка". Серія "Юридичні науки". 2022. .№ 2 (34). С.179-190.
10. Колодяжна Д. Перша парламентська: наскільки швидко законопроєкти проходять через Верховну Раду та як зробити процес ефективнішим? https://voxukraine.org/persha-parlamentska-naskilky-shvydko-zakonoproyekty-prohodyat-cherez-verhovnu-radu-ta-yak-zrobyty-protses-efektyvnishym.
11. Конституція України від 28.06.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.
12. Концептуальна записка щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні: підготовлено Офісом парламентської реформи: Проєкт з парламентської реформи Європейського Союзу та Програми Розвитку Організації Об’єднаних Націй в Україні. URL: https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/ua/PRP_Concept_note_legis lative_process_UKR.pdf.
13. Лабораторія законодавчих ініцітаив. Аналітика дня: Чому «турборежим» парламенту неможливий? URL: https://parlament.org.ua/analytics/analityka-dnya-chomu-turborezhym-parlamentu-nemozhlyvyj/.
14. Лабораторія законодавчих ініціатив. Право на спам: чи варто обмежити можливість реєстрації законопроєктів? URL: https://zn.ua/ukr/POLITICS/pravo-na-spam-chi-varto-obmezhiti-mozhlivist-rejestratsiji-zakonoprojektiv.html.
15. Малічин О. М. Історико-правові засади розвитку ідей парламентаризму на західноукраїнських землях (друга половина ХІХ – перша чверть ХХ ст.): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Заклад вищої освіти "Університет Короля Данила". Івано-Франківськ, 2021. 225 с.
16. Малкіна Г. Опозиція в Україні не має жодних важелів впливу. URL: URL: https://zik.ua/news/2017/10/02/opozytsiya_v_ukraini_ne_maie_zhodnyh_vazheliv_vplyvu_ _malkina_117851.
17. Матвієнко С. Турборежим: немає часу на пояснення. URL: https://blogs.pravda.com.ua/authors/smatvienko/5ddea203668cc/.
18. Оборотов Ю. М. Фактори формування сучасної держави і її трансформація. Тенденції розвитку та правовий образ сучасної держави: матеріали міжнародного круглого столу онлайн. Одеса: Національний університет «Одеська юридична академія», 2019. С. 49-53.
19. Основи вітчизняного парламентаризму: Підручник для студентів вищих навчальних закладів: У двох томах / За заг. ред. В. А. Гошовської. Т. 1. Київ: НАДУ при Президентові України, 2021. 408 с.
20. Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням правами народних депутатів України у ході законодавчої процедури: Закон України від 16.04.2020 р. № 561-IX. Відомості Верховної Ради України. 2020. № 20. Ст. 143.
21. Про деякі питання організації роботи Верховної Ради України дев’ятого скликання під час проведення восьмої сесії в умовах дії воєнного стану: Постанова Верховної Ради України від 06.09.2022 р. № 2558-IX. Офіційний вісник України. 2022. № 73. Ст. 440.
22. Про деякі питання організації роботи Верховної Ради України дев’ятого скликання під час проведення дев’ятої сесії в умовах дії воєнного стану: Постанова Верховної Ради України від 07.02.2023 р. № 2912-IX. Офіційний вісник України. 2023. № 22. Ст. 1178.
23. Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні»: Закон України від 24.02.2022 р. № 2102-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2102-20#Text.
24. Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 17.03.2016 р. № 1035-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 14. Ст. 149.
25. Про організацію роботи Верховної Ради України у зв’язку з актом збройної агресії Російської Федерації проти України 24 лютого 2022 року: Постанова Верховної Ради України від 24.02.2022 р. № 2103-IX. Офіційний вісник України. 2022. № 19. Ст. 1037.
26. Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент): Закон України від 10.09.2019 р. № 39-IX. Відомості Верховної Ради України. 2019. № 40. Ст. 212.
27. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 р. № 389-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 28. Ст. 250.
28. Селіванов А. Верховна Рада України – основа сучасного парламентаризму і правопорядку. Голос України. 10.12.2021 р.
29. Чебаненко О. Законодавчий спам. URL: https://uifuture.org/publications/24854-zakonodavchui-spam/.
____________________
Науковий керівник: Патлачук Василь Никифорович, доктор юридичних наук, доцент, Заклад вищої освіти «Університет Короля Данила»
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
