Уже восьмий рік в Україні триває одна із найбільш фундаментальних реформ часів Незалежності – децентралізація, яка покликана перебудувати систему публічного адміністрування відповідно до європейських стандартів. Предметом нашого дослідження виступають процеси, які перебувають у взаємозалежності із адміністративною реформою, – зміна адміністративного-територіального устрою та реорганізація виконавчої влади в межах нових адміністративних одиниць.
У сучасному адміністративно-правовому розумінні територіальна організація влади – це «визначена Конституцією України та переважно нормами вітчизняного адміністративного законодавства система органів публічної влади (місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади та органи місцевого самоврядування) і взаємовідносини між ними, що формується відповідно до адміністративно-територіального устрою держави й має особливості функціонування на його різних рівнях» [1, с. 123].
Українська держава успадкувала територіальний устрій від радянського періоду, основи якого було закладено ще у 1932 році. Він передбачав утворення триступеневої системи управління: район – область – центр. Такий устрій забезпечував ефективність командно-адміністративної системи управління, проте в умовах ринкової економіки та загальної демократизації суспільного життя він уже не відповідав вимогам часу та залишався «баластом» для розвитку регіонів та країни загалом.
Після проголошення незалежності Україна пішла шляхом формування власної системи виконавчої влади в межах існуючих територіальних одиниць. Перші спроби виявились марними, оскільки новостворені органи перебували у конфлікті із обласними радами, які з часів СРСР володіли надто широкими повноваженнями.
Система територіальної організації виконавчої влади із обласними та районними адміністраціями постала лише після 1995 року у зв’язку із ухваленням Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом України. Тодішні місцеві органи набули звичних для нас ознак, як-от призначувані Президентом голови та фактична відсутність контрольних повноважень щодо місцевого самоврядування. У такому вигляді, якщо не враховувати спроби реформування за часів президентства Віктора Ющенка, місцеві державні адміністрації існують і по сьогодні.
Після подій Революції Гідності новий уряд оголосив початок фундаментальної реформи територіальної організації влади, яку ми знаємо як децентралізацію, в межах котрої і передбачається зміна адміністративно-територіального устрою та видозмінення місцевих органів виконавчої влади?
Основоположним актом, який визначає напрями реформи, стало Розпорядження КМУ «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 1 квітня 2014 року. У ній було наголошено на основних проблемах чинної територіальної організації та запропоновано їх розв’язок шляхом визначення територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та розмежуванням повноважень у системі органів виконавчої влади на різних рівнях за принципом субсидіарності [2].
Задля втілення вищевказаної Концепції необхідне було внесення низки змін до законодавчих актів, оновлення та прийняття нових законів про МДА та місцеве самоврядування, прийняття закону «Про адміністративно-територіальний устрій», а також внесення змін до Конституції України.
Уже влітку 2015 року Президентом України було подано до Верховної Ради проєкт закону про внесення змін до Конституції щодо децентралізації. Ним передбачалось внесення змін до статтей 132 та 133, якими визначаються принципи адміністративно-територіального устрою, а саме засади єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій [3].
Також законопроєкт містив норми щодо введення інституту префектів замість існуючих МДА. Аналіз вказаного акту вказує на те, що у «представників центру» забирають повноваження, делеговані відповідною місцевою радою, а відтак виконання обласних і районних бюджетів уже не є їхньою компетенцією.
Головна мета цього інституту – створення ефективного нагляду за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування та представництво центру на місцях.
Серед експертних кіл у 2015 цей законопроєкт піддався критиці, оскільки ним не було чітко сформовано повноваження префекта, а відтак його могли тлумачити широко, що, по суті, означало б повернення «загального нагляду» від структури, яка знаходиться у президентській вертикалі. Звідси випливає і наступний недолік, що введення префектів не усуває проблеми подвійної підпорядкованості голів МДА, а наявність контрольно-наглядових повноважень лише може посилювати вертикаль глави держави.
З іншої сторони, введення префектів дозволяє більш чітко розмежувати повноваження виконавчої влади та місцевого самоврядування на рівні району та області, оскільки вже не передбачається процедури делегування, а виконання бюджетів буде повноваженням виконавчих органів відповідних рад, що позитивно впливатиме на розвиток місцевого самоврядування загалом. Однак, у 2015 році через напружену політичну ситуацію Верховна Рада, незважаючи на позитивний висновок КСУ, не продовжила розгляд змін до Конституції.
Наступні кроки щодо реформи територіальної організації влади були прийняті у 2019-2020 роках у зв’язку із проведенням чергових місцевих виборів.
У 2019 в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України розробили методику, за якою має відбутися укрупнення районів, відповідно до якої вже через рік урядом було сформовано нову «карту районування» території держави, яка була затверджена постановою Верховної Ради, як цього і вимагає Конституція України [4].
Проте існує позиція, що фактична реформа адмінустрою відбулася набагато раніше, аніж у 2020 році. Аргументом є те, що починаючи з 2014 року центральні органи виконавчої влади почали проводити «укрупнення» своїх територіальних структур і розширювати діяльність одного відділу на декілька районів.
Однозначно, що продовження реформи децентралізації передбачає і оновлення місцевих державних адміністрації. З цією метою 29 жовтня 2020 року було зареєстровано законопроєкт про «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні», який на початку березня 2021 року був проголосований в першому читанні.
Проєктом пропонується створити правові передумови та основи для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу до внесення відповідних змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). Основною новелою цього акту є утворення в межах кожної МДА структурних підрозділів за трьома напрямками: координація територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади, забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування [5]. Також змінено підхід до процедури призначення голів МДА, оскільки призначення очільників районних МДА відбувається за конкурсним принципом, вводиться ротація кадрів кожних три роки, а також формується кадровий резерв.
Проте, варто додати, що нова редакція Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не вирішує проблеми сильної президентської вертикалі в системі виконавчої влади, хоча частково і послаблює її на рівні районних державних адміністрацій.
Загалом, можна стверджувати, що частково реформа територіальної організації виконавчої влади в Україні відбулася. Протягом 7 років було реорганізовано територіальні структури ЦОВВ, прийнято новий адміністративний поділ, який повинен забезпечити більш ефективну діяльність публічної адміністрації на місцях. Проте «затягування» із реформою МДА не дозволяє чітко встановити місце органів виконавчої влади на рівні району та області, розмежувати повноваження із органами місцевого самоврядування, а тому і оцінити наслідки реформи сьогодні доволі складно.
Література:
1. Кеба Є.Г. Стан наукових досліджень та законодавства України щодо територіальної організації влади як об’єкта адміністративно-правового забезпечення. Часопис Київського університету права. 2018. № 3. С. 121−124
2. Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні" від 1 квітня 2014 р. № 333-р [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80#Text.
3. Постанова Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади" від 31.08.2015 [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/656-19#n8.
4. МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня [Електронний ресурс]. – 2019. – Режим доступу до ресурсу: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/439/Metod.recom_.rayon_.pdf.
5. Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні [Електронний ресурс] – Режим доступу до ресурсу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=70293.
________________
Науковий керівник: Янюк Наталя Володимирівна, кандидат юридичних наук, доцент, Львівський національний університет ім. І. Франка
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
