Вступ. Шлях до ЄС – це комплексний процес, одним із важливих вимірів якого є гармонізація законодавчої бази країни-претендента на вступ: внесення коректив та імплементація окремих положень до чинних законів та ухвалення законодавства у неврегульованих сферах. Останнє передбачає слідування правовим принципам єдиного європейського простору. Зокрема, базовому принципу - субсидіарності, який може бути визначений як принцип раціонального поділу повноважень (компетенцій) між різними рівнями влади. Попри те, що сам термін відсутній в тексті установчого Римського договору 1957 р. (Договір про ЄЕС)[1], принцип субсидіарності розглядається фахівцями з історії європейської інтеграції як наріжний принцип, що дозволив реалізувати безпрецедентний наднаціональний проект [2]. Адже забезпечує рівновагу між завданнями поглиблення інтеграції і вдосконалення внутрішнього ринку та інтересами країн-членів. Процес оформлення Європейського Союзу, започаткований Єдиним Європейським Актом 1986 року, загострив полеміку навколо питання поділу компетенцій між наднаціональними органами влади та національними урядами. Результатом стало офіційне закріплення принципу субсидіарності в Маастріхтському договорі 1992 року про створення Європейського Союзу (ЄС). Період оформлення ЄС також активізував законодавчу діяльність Європейського Економічного Співтовариства (ЄЕС), що мала на меті гармонізувати законодавства країн-членів в рамках переходу до єдиного ринку. В цьому контексті у 1990 році було прийнято першу Директиву з регулювання обігу ГМО [3] в європейському просторі. Директива 90/220/ЄЕС стала своєрідним відображенням політичних процесів та матрицею, що визначила характер політики ЄС щодо ГМО на десятиліття. Наступні Директиви 2001 та 2018 років стали наочним підтвердженням вагомості принципу субсидіарності в функцонуванні ЄС.
Мета статті полягає у аналізі реалізації принципу субсидіарності як базового принципу функціонування Європейського Союзу в законодавчій діяльності ЄЕС/ЄС щодо регулювання ГМО та оцінці його впливу на характер загальноєвропейської політики в цій сфері.
Об’єкт дослідження – законодавство ЄС в сфері регулювання ГМО.
Актуальність. В листопаді 2022 року Верховна Рада ухвалила у першому читанні законопроєкт № 5839 «Про державне регулювання генетичо-інженерної діяльності та державний контроль за обігом генетично модифікованих організмів і генетично модифікованої продукції для забезпечення продовольчої безпеки», внесений Кабінетом міністрів до Верховної Ради ще у серпні 2021. Потреба прийняття нового закону обмовлена, зокрема, тим, що сфера обігу ГМО продуктів відноситься до повністю неврегульованих в Україні. Такою є однозначна думка фахівців [4], попри наявність низки законів та дотичних регуляторних актів, центральне місце серед яких займає Закон України 2007 р. в редакції 2020 р. «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмі». Оцінка діючого законодавства в сфері ГМО як «неповноцінного», «недосконалого» та «застарілого» міститься також в обґрунтуванні необхідності прийняття нового закону[5]. В практичній площині ситуація з регулюванням щодо ГМО характеризується тим, що в Україні запроваджено Державну реєстрацію створених на основі ГМО сортів сільськогосподарських рослин, втім немає жодної офіційно зареєстрованої ГМ-рослини як продукту харчування чи корму, а тим більше як насіннєвого матеріалу для вирощування. Одночасно, згідно закону, в Україні заборонено вирощувати генетично-модифіковану сировину з метою продажу до моменту внесення такої сировини в держреєстр.
Попередні неодноразові спроби запровадити дієве законодавство в сфері ГМО зазнавали невдач. Серед пояснень, що наводять: суспільна чутливість теми, політичне спекулювання, категоричність опонентів. Втім, наразі прийняття адекватного законодавства є викликом часу. В пояснювальній записці до законопроекту № 5839 вказано, що його розроблено, зокрема, на «виконання міжнародних зобов'язань України відповідно до статті 64 Угоди про асоціацію та створення в Україні однакового із ЄС регулювання шляхом імплементації у законодавство України відповідних актів ЄС», яка своєю чергою передбачає наближення законодавства України щодо ГМО до актів законодавства ЄС»[Там само] Одночасно, аналіз законопроекту засвідчує наявність в ньому певних проблемних моментів, зокрема: відсутність чіткого розмежування між регулюванням обігу продуктів з вмістом ГМО та вирощуванням ГМ-рослин та врахування того факту, що станом на 2019 в ЄС були офіційно зареєстровані 118 з майже 190 відомих у світі ГМО, дозвіл на обіг яких належить до компетенції органів влади ЄС. Тож, дослідження та висвітлення процесу формування законодавства, механізму регулювання та розподілу компетенцій між наднаціональними органами влади ЄС та національними урядами в сфері ГМО представляє не лише історичний, але й практичний інтерес.
Короткий огляд публікацій за темою. Проблематика правової природи Європейського Союзу займає вагоме місце у дослідженнях історії європейської інтеграції. Висвітлені у працях українських та іноземних дослідників питання втілення принципів федералізму, зокрема, принципу субсидіарності, поділу повноважень між наднаціональними органами влади і національними урядами, ефективності європейської моделі дозволяють казати про усталену систему знань про предмет[6]. Дослідження питання політики ЄС в різних сферах, зокрема, в сфері регулювання ГМО, відзначають значення принципу субсидіарності в її формуванні та реалізації, втім не дають розуміння механізмів його дії [7].
Наукова новизна статті полягає у дослідженні реалізації принципу субсидіарності як засадничого правового принципу ЄС в процесі формування законодавства щодо ГМО.
Зміст. Федеральна природа Європейського Союзу, яка була предметом дискусії його учасників на всіх етапах інтеграційного процесу, традиційно маскувалась відмовою від прямих згадок поняття при одночасному акцентуванні принципу субсидіарність. Впровадження цього принципу в ст. 3b (тепер ст.5) Маастріхтського договору 1992 року про створення Європейського Союзу )[8] стало компромісом між прихильниками та противниками поглиблення інтеграції. Прихильники вбачали в принципі субсидіарності певну компенсацію відсутності прямих згадок про федералізм та рушійну силу підвищення ефективності наднаціональних органів ЄС, і, в той же час, загрозу динаміці європейського об’єднання. В свою чергу, противники розглядали субсидіарність як спосіб обмеження федералізації європейської інтеграції та гарантування прийняття рішень як можна більш відкрито і максимально наближено до громад. Одним з проявів такого контроверсійного сприйняття принципу, на якому реалізовувався процес розбудови ЄС, стало законодавство, що приймалось у формі директив (інструментів гармонізації), а не постанов (інструментів уніфікації). Директиви ЄЕС/ЄС призвані окреслювати цілі, залишаючи вибір заходів їх досягнення країнам-учасникам. Крім того, від 1997 року всі законодавчі ініціативи Комісії, Ради, Євроейського парламенту та інших інститутів повинні проходити експертизу і містити обґрунтування та висновок щодо їх відповідність принципу субсидіарності. Такий припис містить Протокол № 2 «Про застосування принципів субсидіарності і пропорційності» [9], прийнятий разом із підписанням Амстердамського договору 1997 року, який відтворив принцип субсидіарності і доповнив його принципом пропорційності. Варто відзначити, що протоколи за своєю юридичною силою є рівними установчим документам ЄС.
Директива Ради від 23 квітня 1990 року Про навмисне вивільнення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмів (90/220/ЄЕС) стала фактично першим законодавчим актом, який було розроблено на засадах субсидіарності. Адже Єдиний Європейський Акт (ЄЄА) 1986 р. вперше наділив Європейське Співтовариство компетенцією регулювання питань захисту довкілля - Стаття 25 ЄЄА ввела в Договір про ЄЕС нову частину «Довкілля». Одночасно Статті 130r та 130t цієї частини де-факто, без використання самого терміну, запроваджували в цій сфері принцип субсидіарності: «Співтовариство зосереджує зусилля в сфері довкілля тією мірою, якою цілі, передбачені в пункті 1, можуть бути реалізовані на рівні Співтовариства ефективніше, ніж державами-членами самостійно», «Спільні заходи для захисту довкілля …. не перешкоджають кожній з держав-членів зберігати або вводити більш суворі захисні заходи, сумісні з даним Договором."[10 ].
Як і кожен законодавчий акт, Директива (90/220/ЄЕС) в обґрунтувальній частині містила відсилання до установчих договорів та їх статей, що визначають завдання, які стоять перед європейською спільнотою на певних етапах її існування, та принципи, на яких будується її політика, а саме на Ст.100а нової (1987 р. редакції) Договору про ЄЕС. Ця статті фактично перераховувала випадки, в яких країни-учасники ЄЕС можуть відмовитись від запропонованих Радою заходів гармонізації і спиратись на національне законодавство, та вводила поняття захисного застереження, про що країни повинні повідомляти Комісію ЄС [11].Одночасно, в статті наголошувалось, що такі дії держав-учасників не мають бути «засобом невиправданої дискримінації або прихованих обмежень у торгівлі між державами-членами». Комісія Європейського Співтовариства наділялась правом перевірки цих дій на відповідність таким критеріям [Там само].
Таким чином ще в преамбулі були чітко окреслені межі повноважень різних рівнів влади, з яких мала виходити Директива (90/220/ЄЕС), призвана гармонізувати законодавства країн-учасниць з регулювання ГМО. Що в повній мірі було відображено в її змісті.
Директива чітко визначила сфери застосування законодавства: при здійсненні навмисного вивільнення генетично модифікованих організмів у навколишнє середовище, що включало вивільнення в науково-дослідних цілях або з будь-якою метою, крім розміщення на ринку (частина В), та при введенні в обіг ( під яким розумілось розміщення на ринку, постачання або передання третім особам) продуктів, що містять або складаються з генетично модифікованих організмів, призначених для наступного навмисного вивільнення в навколишнє середовище (частина С) [12].
Директива (90/220/ЄЕС) покладала на відповідальні компетентні органи країн-учасниць функції приймання повідомлень/заявок і надання дозволів на навмисне вивільнення ГМО та відповідальність за оцінку ризиків та безпеки для здоров’я та довкілля. Функція Європейської Комісії полягала у встановленні системи обміну інформацією між компетентними органами країн-учасниць. І лише у разі отримання обґрунтованої незгоди з боку будь-якої країни-учасниці з дозволом на вивільнення ГМО або на обіг продуктів ГМО Комісія наділялась правом діючи за спеціальною процедурою приймати рішення щодо видачі такого дозволу. Втім навіть за умов отримання дозволу, який надавав право використання певного продукту ГМО на всій території Співтовариства без додаткового сповіщення, ст.16 Директиви наділяла країни-учасниці правом тимчасового обмеження чи заборони використання та/або продаж цього продукту на підставах ризику для здоров’я людини чи довкіллю [Там само].
Таким чином встановлюючи єдиний алгоритм дій та вимоги для отримання дозволу для продуктів ГМО, Директива віддавала політику щодо ГМО на відкуп національним урядам. Політика ж більшості національних урядів, як відзначала Комісія в одній з своїх пам'яток-роз'яснень, керується не стільки науково-обґрунтованими запереченнями, скільки політичними мотивами, пов’язаними з соціально-економічними та етичними причинами [13].
Низка продовольчих криз в ЄС середини 1990-х рр., пов’язаних із проблемою отримання дозволів на імпорт та використання генетично модифікованих ріпаку, кукурудзи та сої, підтвердила домінування застережного підходу до регулювання сфери ГМО. Дозволи на заявки від Великобританії, Швейцарії та США, зрештою, видавались на рівні органів влади ЄС. Втім національне законодавство країн-учасниць мало суворо обмежувальний характер, іноді всупереч вимогам ЄС, що створило напругу між єдиним ринком і національними правилами та обумовило динаміку подальшої політики в сфері ГМО. У травні 1998 року Рада ЄС кваліфікованою більшістю прийняла пропозицію щодо обов’язкового маркування харчових продуктів. Варто зауважити, що правила щодо імпорту та продажу ГМО для споживання людиною та тваринами, вирощених за межами ЄС, передбачають надання свободи вибору фермерам і споживачам та одночасно встановлюють доволі низький рівень вмісту дозволених ГМО, який вимагає їх маркування >0,9 %. Зрештою, 24 червня 1999 року міністри навколишнього середовища ЄС заявили про свою підтримку мораторію на біотехнологічні продукти, який, серед іншого, обмежив би період дозволу на генетично модифікований продукт. На саміті в Ніцці в грудні 2000 року було прийнято рішення про створення Європейського агентства з безпеки харчових продуктів, що мало підвищити довіру населення до діяльності європейських інститутів [14].
Мораторій тривав фактично до 2003 року, до моменту остаточного вступу в дію нової Директиви 2001 р., яка мала на меті полегшити схвалення продуктів харчування з ГМО та експериментального посіву насіння з ГМО. Директива 2001/18/ЄС скасувала дію попередньої, що діяла з 1990 р. Втім, очевидно, що підхід до регулювання обігу ГМО не було змінено, оскільки базовим її принципом залишався принцип субсидіарності. Преамбула Директиви 2001/18/ЄС має чітке відсилання до ст. 5 Договору про Європейський Союз 1992 р., яка містить розгорнуте визначення принципу субсидіарності [15].
Нова правова база ЄС, що крім Директиви 2001/18/ЄС складалась з Директиви 2004/35/ЄС, Регламентів (ЄС) № 178/2002, (ЄС) № 1829/2003, (ЄС) № 1830/2003, а також Рекомендації щодо співіснування, вводила нові вимоги до маркування та відстеження ГМО продуктів, рамки відповідальності за випадкову присутність, централізовану процедуру авторизації ГМО та рекомендації щодо співіснування. Таким чином сприяла вдосконаленню та гармонізації системи оцінки ризиків та управління ризиками на рівні ЄС. Одночасно, Директива 2001/18/EC підтвердила та деталізувала захисне положення, яке надавало право державам-учасникам тимчасово обмежити або заборонити використання та/або продаж конкретного ГМО в разі, якщо нові висновки вказують на потенційну екологічну небезпеку чи з'являються ризики для здоров'я організму [Там само].
Країни-члени активно використовували інструмент «захисного застереження». Так, зокрема, у 2011 р. діяли 22 активні заборони в 6 державах: Австрії, Франції, Німеччині, Люксембурзі, Греції та Угорщині. Однак перевірка визнала їх науково необґрунтованими. Європейська Комісія, зрештою, відхилила ці заявки. До захисних застережень вдавались також Великобританія, Польща і Болгарія [16]. Проблеми із узгодженням політики в сфері ГМО поставили питання про ефективність законодавства ЄС, що мало наслідком роботу Європейської комісії над оцінкою законодавства в 2009-2011 рр.[17]
Важливим кроком вперед на шляху розвитку законодавства в сфері ГМО стало прийняття Директиви (ЄС) 2015/412 Європейського Парламенту та Ради від 11 березня 2015 року про внесення змін до Директиви 2001/18/ЄС щодо можливості для держав-членів обмежувати або забороняти вирощування генетично модифікованих організмів (ГМО) на їхній території. Попри її очевидну спрямованість на закріплення повноважень національних урядів в регулюванні ГМО, Директива (ЄС) 2015/412 чітко окреслила як самостійний напрямок регуляторної політики сферу вирощування/культивування ГМ-рослин. Крім того, в Директиві більш наполегливо наголошувалось на цілях збереження та вдосконалення спільного ринку. Разом із повторенням положень попередніх директив щодо відсутності у країн-учасниць права «забороняти, обмежувати або перешкоджати .. вільному обігу на своїй території» ГМО після того, як воно буде дозволене у відповідності до законодавчої бази ЄС, в Директиві підкреслювалось, що «питання, пов’язані з розміщенням на ринку та імпортом ГМО, повинні залишатися врегульованими на рівні Союзу для збереження внутрішнього ринку» [18]. Таким чином, засідчувалась непорушність завдання налагодження функціонування спільного ринку, як наріжної сфери європейської інтеграції. Варто також додати, що Директива містить заклик до регулярного оновлення правил оцінку ризику «з урахуванням постійного розвитку наукових знань і процедур аналізу» щодо ГМО.
Останні чотири роки в ЄС лунають заклики до реформування законодавчої бази щодо ГМО в ЄС. Одним з аргументів стало те, що закон ЄС про ГМО очевидно є занадто схильним до запобіжних заходів ціною зупинки інновацій. Існує також занепокоєння, що ЄС може відмовитися від потенційних переваг новітніх технологій [19]. Вагоме місце у вдосконаленні законодавства у сфері ГМО європейські інститути відводять також і питанню вивчення соціально-економічного ефекту від використання ГМО. Наразі триває активна дискусія з цих питань.
Висновок: Спільна політика Європейського Союзу є результатом узгодження складного переплетіння інтересів його учасників. Одним із дієвих інструментів, що дозволяють досягати такого узгодження, є базовий принцип, який закладений в основу Договору про функціонування ЄС – принцип субсидіарності. Cфера ГМО виявилась однією з найбільш складних і чутливих сфер формування єдиної політики ЄС. Очевидно, що дотримання принципу субсидіарності стало одним із ключових чинників характеру політики ЄС щодо ГМО, визначивши її характер як жорсткої регуляції. На сьогоднішній день сфера вирощування ГМО-рослин повністю належить до компетенції національних урядів, в той час як сфера обігу продуктів ГМО – має більш універсальний характер. Втім завдання формування, поглиблення та укріплення спільного ринку зумовлюють необхідність для законодавців витримувати баланс між принципом субсидіарності і єдністю внутрішнього простору ЄС. Не допустити фрагментації внутрішнього ринку ЄС. Наразі до цієї проблеми долучилась проблема не допустити втрати інноваційного потенціалу Євросоюзу. Принагідно варто зауважити, що чітке розділення таких сфер регулювання як присутність на споживчому ринку продуктів з ГМО та вирощування/культивування ГМ-рослин, що застосоване в законодавстві ЄС, є оптимальним підходом в регуляторній діяльності і має враховуватись при формуванні законодавчої бази України.
Література:
1. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества//https://ips.ligazakon.net/document/view/mu57010d?an=273&ed=1957_03_25
2. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы.От Европейского Сообщества до Европейского Союза. – М., – 1998.
3. Генетично модифікований організм (ГМО) означає організми, за винятком людей, у яких генетичний матеріал був змінений таким чином, який не відбувається природним шляхом спарювання та/або природним шляхом рекомбінації. – DIRECTIVE 2001/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 March 2001on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC. Тут і далі тексти законів на офіційному сайті ЄС https://eur-lex.europa.eu/homepage.html
4. Науковець Ярослав Блюм: ГМ-культури можуть принести Україні до півмільярда доларів на рік// Режим доступу: https://aggeek.net/ru-blog/naukovets-yaroslav-blyum-gm-kulturi-mozhut-prinesti-ukraini-do-pivmilyarda-dolariv-na-rik
5. Законопроєкт № 5839 «Про державне регулювання генетичо-інженерної діяльності та державний контроль за обігом генетично модифікованих організмів і генетично модифікованої продукції для забезпечення продовольчої безпеки»// Режим доступу: https://ips.ligazakon.net/document/view/JI05830I?an=3
6. Копійка В., Шинкаренко Т. Європейський Союз. Історія і засади функціонування. – К.,2012.
7. Diahanna Lynch, David Vogel The Regulation of GMOs in Europe and the United States: A Case-Study of Contemporary European Regulatory Politics// Council on Foreign Relations Press. April 5, 2001// Режим доступу: http://surl.li/fhynj
8. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
9. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - PROTOCOLS - Protocol (No 2) on the application of the principles of subsidiarity and proportionality// Режим доступу: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12008E%2FPRO%2F02
10. Єдиний європейський акт// Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_028#Text
11. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.
12. Council Directive 90/220/EEC of 23 April 1990 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms.
13. Questions and answers on the evaluation of the European Union's GMO legislation// Режим доступу: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_11_742
14. Diahanna Lynch, David Vogel The Regulation of GMOs in Europe and the United States: A Case-Study of Contemporary European Regulatory Politics// Council on Foreign Relations Press. April 5, 2001// Режим доступу: http://surl.li/fhynj
15. Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council of 12 March 2001 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC.
16. Sabalza M, Miralpeix B, Twyman RM, Capell T, Christou P (April 2011). "EU legitimizes GM crop exclusion zones". Nature Biotechnology. 29 (4): 315–317// Режим доступу: https://www.nature.com/articles/nbt.1840
17. Questions and answers on the evaluation of the European Union's GMO legislation.
18. Directive (EU) 2015/412 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2015 amending Directive 2001/18/EC as regards the possibility for the Member States to restrict or prohibit the cultivation of genetically modified organisms (GMOs) in their territory.
19. Options to Reform the European Union Legislation on GMOs: Scope and Definitions// Trends in biotechnology Volume 38, Issue 3, P231-234, March 2020 https://cutt.ly/z8KzVyU
|
Ця робота ліцензується відповідно до Creative Commons Attribution 4.0 International License
Знайшли помилку? Виділіть помилковий текст і натисніть Ctrl + Enter
